构筑“多规”系统下权责明晰的空间规划体系——日本经验及其对我国的启示
导 读
空间规划近年来已越来越成为我国发展的重点问题，随着自然资源部的成立，我国的空间规划改革也进入了关键阶段。针对我国空间规划存在的体系庞杂、权责不明等问题，本文对日本空间规划体系进行了深入详细的研究，认为日本和我国相似，都呈现“多规”并行、“多横多纵”的空间规划体系结构，但其在上下层级和部门事权划分、法规体系构建、规划协调机构设置等方面具备更成熟的经验。在此基础上，提出我国构筑“多规”系统下权责明晰的空间规划体系的几点建议。
作者|李亚洲 （广州市城市规划勘测设计研究院）
论文来源|2018城市发展与规划论文集
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01
引 言
空间规划作为对全国和区域内空间要素合理布局所编制的规划，以及经济、文化和生态政策的地理表达，近年来已经成为我国发展的热点问题，受到学界和政府的普遍关注。学术层面，我国空间规划的构成、存在问题以及改革一直是众学者所关注的重点（宋拾平，2008；王向东，2012；罗超，2017）。
政府管理工作上，空间规划改革探索逐步加快，2018 年3 月，自然资源部成立，将整合原国土资源部土地利用总体规划、发改委主体功能区规划、住建部城乡规划管理等职责，建立统一的空间规划体系并监督实施，我国的空间规划改革已进入实践关键阶段。
但总的来说，我国空间规划目前体系过于庞杂，国民经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等“多规”并行存在，规划之间缺乏统筹，存在大面积交叉和重叠等问题（王向东，2012）。研究如何在“多规”并行的系统下，构建层次分明、事权清晰的空间规划体系，是我国规划发展所要研究的重点。在这个问题上，日本空间规划也同样存在“多规”共存的现象，但其规划管理较为有效的解决了规划之间互相冲突、层级之间职权不明的现象，可以为国内该方面管理提供可能的路径借鉴。
02
我国空间规划的主要问题
2.1 空间规划现状：多层级、多类型规划并行的复杂体系
我国目前已形成“多规划”并行的空间规划体系。这其中最主要的三种规划为国土规划和土地利用总体规划（机构改革前由原国土部门主管），城乡规划（机构改革前由住建部门主管），国民经济发展规划（由发改部门主管），构成我国空间规划的主体。其他规划如生态环境规划、基础设施规划等往往被要求纳入其中，但仍有相对独立的发展。
除多规划并行外，我国空间规划体系还有多层级管理的特点。不管是国土规划、城乡规划还是发展规划，均包括国家、省、市，甚至县、乡等层级；每类规划还包括不同深度的具体规划类型，如城乡规划包括城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划等。体系庞杂、种类繁多，多类型、多层级并行成为我国规划体系最大的特点。
2.2 空间规划存在的问题
2.2.1 各类型规划缺乏协调，横向部门职权交叉严重
各类型规划在目标内容方面缺乏统筹，规划之间相互交叉和大面积重复，空间规划缺乏整合、不成体系，没有统筹性、引领性的空间规划。各类型规划的主管部门不同，缺乏具体有效的协调机制和平台，横向职权交叉严重，造成了行政成本的极大浪费和行政效率的降低。
2.2.2 规划层级关系不合理，纵向事权不明晰
根据国际经验和一般情况，空间规划应遵循上级规划定战略、政策，下级规划落操作、实施的原则。但我国空间规划层级间差异性未能充分体现，存在上级规划战略性不足（如国家利用城市总体规划的管控内容对地方的控规实施进行卫星督查），下级规划实施性不强（如各个层级均存在战略性规划，下级对上级简单模仿）的问题。
2.2.3 法规体系滞后，缺乏对纵横向职权的界定
国外各层次空间规划均有坚实的法律基础支撑，相对而言，我国的空间规划法规体系较为滞后，除《城乡规划法》外，其他规划类型几乎没有专门的规划法规。国民经济和社会发展规划作为战略性、纲领性强的发展规划，却缺乏法律、法规、规章与规范性文件依据；土地利用总体规划需要依据《土地管理法》而非专门的规划法规编制。现行的法律内容也不甚完善，对各层级、各部门空间规划的权责缺乏明晰的界定。
03
日本空间规划体系及其特点
3.1 日本的空间规划体系
日本空间规划均纳入了法律系统，有专门的规划法支撑。根据法规依据的不同，其空间规划包括：依据《国土形成规划法》编制的国土形成规划，依据《国土利用规划法》编制的国土利用规划和土地利用基本规划，以及各专业法规要求编制的部门土地利用规划（包括《城市规划法》要求编制的城市规划）。各类规划贯穿于国家、都道府县、市町村等三个行政层级，其中国土形成规划还编制广域规划（即区域规划），进而形成“多规”并行、“多横多纵”的网络式的规划体系。
图1 日本空间规划体系示意图（资料来源：日本国土交通省）
3.1.1 国土形成规划
日本的空间规划具有较强的中央集权特征，自20 世纪50 年代开始，日本每隔7~10 年即编制一轮全国层面国土规划（2005 年之前为《国土综合开发规划》，2005 年后为《国土形成规划》）（姜雅，2017）。最新一次国土形成规划于2015 年编制完成（第7 次国土规划，简称“七全综”）。
图2 日本国土形成规划目录
国土形成规划是涉及国土空间、经济发展的宏观战略方针性规划，对其他规划有很强的指导作用。其内容并不限于对国土利用的指导，而是涵盖了地方建设、产业布局、文化旅游、交通通讯、国土基盘、资源能源、海洋、环境、景观、社会互助等14 个领域。
一定程度上类似我国的国民经济社会发展规划。
国土形成规划包括全国和广域两个层次。广域规划必须在全国规划的指引下进行编制，并报上级政府批准。
3.1.2 国土利用规划和土地利用基本规划
根据1974 年颁布的《国土利用规划法》，国土利用规划体系包括国土利用规划、土地利用基本规划。
其中国土利用规划分为全国、都道府县、市町村三层次；土地利用基本规划只在都道府县层次编制。
图3 日本国土利用规划（2015 年）用地类别及其规模目标
其中国土利用规划是确定国土利用基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划。该规划将国土分为了农业用地、森林、荒地、水面、道路、建设用地等土地利用类别，并给出各种类别的规划面积目标值；但其主要作用为行政指导，并不具备对土地利用的控制职能。
图4 日本土地利用基本规划示例图
土地利用基本规划仅在都道府县层面编制，是日本土地用途管制的主要规划依据。该规划将日本国土划分为城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五类地域，作为城市规划、农业规划、森林保护等的依据和前提，引导全域空间资源的合理利用。同时对5类地域的相互干扰与冲突给出明确的调整方针，以统筹协调不同功能地域及其主管部门。
3.1.3 部门土地利用规划（包括城市规划）
在划分五类地域的基础上，各类地域依据相关部门法规进行管理，并进一步制定土地利用的详细规划。
城市规划也属于部门土地利用规划之一，仅限于在城市区域内制定，属于指导开发建设的实施性规划。城市规划将城市区域进一步划分为“城市化促进区”与“城市化控制区”；并通过土地使用分区规划，优先将“城市化促进区”划分成各类用途区划引导开发建设。城市设施规划作为城市规划的重要组成部分，是平行于“土地使用分区规划”的独立系统，将优先划定并作为强制性要求叠加在其他用地区划之上（徐颖，2012）。
根据《城市规划法》，国家、都道府县、市町村在城市规划区域及内容上有详细分工。基本上，市町村是城市规划编制的主体，都道府县和国家分别编制跨多个市町村或跨多个都道府县地区的城市规划，以及历史风貌特别保护区、骨干城市设施、重大开发项目等的规划。
图5 福冈市城市规划“土地使用分区”图
3.2 日本空间规划体系特点
从政治体制和行政组织的角度去理解，日本空间规划具有明显的中央集权特征，需要有国家层面的国土形成规划对空间利用、经济发展进行宏观的配置布局；而下层次的国土利用规划则需要进行全方位的响应和落实，并且通过土地利用基本规划和部门土地利用规划层层细化，这直接造成了日本“多规”并行、网络式规划体系的形成。但与国内不同，日本空间规划在法律法规的保障下，上下层级、相关部门事权具有清晰的边界，主要特点包括以下几点。
3.2.1 综合性的国土空间规划具有唯一的管理和组织机构
综合性的国土空间规划包括国土形成规划、国土利用规划和土地利用基本规划，这三类规划以全域国土资源为规划对象，类似我国的国民经济发展规划、国土规划纲要、土地利用总体规划或城市总规。虽然也是“多规”并行，但这些规划具有统一的编制和管理主体，如国家层面由国土交通省，都道府县和市町村由国土利用审议会（国土交通部门牵头）进行规划管理，从而在规划组织阶段就能够实现规划的合理分工。
图6 日本空间规划组织管理部门示意图
3.2.2 部门土地利用规划管理地域互不重叠，各部门分工明确
土地利用基本规划划分的五类地域间互不重叠，其中城市、自然公园地域由国土交通省管理，农业、森林地域由农林水产部门管理，自然保护地域由环境保护部门管理。各部门各司其职，在其管辖范围内开展规划建设或资源保护。
3.2.3 各级政府职责分明，给地方较大自主权
与我国一样，日本多类规划在各个行政层级均有编制，如国土利用规划包括全国、都道府县、市町村三个层级；城市规划以市町村为主，而国家、都道府县也会编制跨区域重点地区的城市规划。但相对来说，日本各行政层级仍有较为明确的职责分工。
其中国家的主要职责是“定战略”，编制国土形成规划和国土利用规划（全国），同时对地方规划提出意见或劝告，但并不过多插手地方规划管理，给地方较大的自主权。都道府县主要职责是“划分区”，编制土地利用基本规划，同时对上下层级的规划提出意见和诉求。市町村的主要职责是“定方案”，以城市规划等实施性规划为手段，主导地方国土资源的开发建设和保护利用。基本按照“一级政府，一级事权，一级规划”的原则，各级政府各司其职、权责明晰，负责其职权范围内的规划编制及实施。
3.2.4 通过跨部门、跨层级的协调机构，统筹各方利益
国家和地方、部门与部门之间都设置了区域和部门协调平台。日本空间规划虽然由国土交通部门负责，但政府会组建国土利用审议会，形成由国土交通部门牵头，多部门参与的协商机制。另外根据法律规定，国家和地方在空间规划编制中也必须征求对方意见，国土形成规划（广域规划）编制时也会组建广域地方规划管理主体，即平等的广域地方协议会，以协调国家和地方诉求。通过各种协商机构取得共识，以便统一决策、高效执行，确保规划意图的落实。
图7 广域地方规划管理主体——平等的广域地方协议会
3.2.5 构建完备的法律法规体系作为支撑
日本的各项空间规划均已纳入法规体系，有专门的规划法支撑，规划与相应的法律法规结合紧密，脉络清晰。相关法律法规明确了各类规划内容及各级政府的权责，确保空间规划管理体系的顺畅运作。
04
对我国空间规划体系构建的启示
日本空间规划体系与我国相似，都具有多层级、“多规”并行的特征，但其在纵向和横向事权划分和规划管理上更加清晰，可以作为我国空间规划改革的重点借鉴对象。根据日本的经验，建议我国构筑“多规”系统下权责明晰的空间规划体系，重点包括以下几点：
图8 我国空间规划体系结构建议示意图
4.1 整合重构现有规划体系
建议在现行规划体系的基础上，重点借鉴日本部门间职权明晰、先划定土地分区再编制部门规划的经验，从部门管理的角度整合重构（见图8）。发改部门主导编制国民经济发展规划；自然资源部门编制国土规划纲要和国土空间规划，均涵盖全域国土资源，其中国土规划纲要突出政策性指导性，国土空间规划类似现行的“城市总规+ 土规”或“多规合一”，并划定土地用途分区；各类土地分区由相关部门管理并编制详细的土地利用规划。
4.2 完善空间规划相关法律
我国现行的空间规划法律主要包括城市规划法与土地管理法，但随着机构改革和空间规划体系的建立，各项规划的内涵和职责将发生重大的变化，相应的规划法也要随之调整修改。建议设立《国土空间规划法》作为空间规划的直接法规依据。
4.3 建立完善的规划协调机制
空间规划是一个复杂的系统，涉及到土地、林地、海洋、交通等多个领域，仅靠一个或两个部门难以完全把握，有必要设置完善的协调机构，以自然资源部门牵头，统筹协调其他各部门以及各地方的意见和利益诉求。
05
结 语
我国空间规划改革已经进入到了关键阶段，国外成熟的空间规划体系经验可以带来不可或缺的借鉴裨益。本文重点研究了日本空间规划体系经验，认为：
（1）我国空间规划为多层级、多类型并行的复杂体系，存在各类型规划缺乏协调、规划层级关系不合理、纵向及横向的职能权责不明晰等问题，同时缺乏完善的法规体系对其权责进行界定；
（2）日本空间规划体系与我国相似，呈现“多规”并行、“多横多纵”的网络式特征。依据不同法律，主要包括国土形成规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部门土地利用规划（城市规划）；
（3）日本空间规划体系表现出如下特点：纵向的各级政府、横向的各个部门之间事权明晰，分工明确，保障空间规划的顺畅运营；均有完备的法律法规作为支撑，以法律界定规划的责任和目标；具备完善的规划协调机制，通过协商取得共识，进而统一决策、高效执行；
（4）对我国空间规划体系构建提出如下建议：借鉴日本经验，在整合现有规划的基础上，构筑“多规”系统下权责明晰的空间规划体系；完善空间规划相关法律法规，明确规划职责；建立完善的上下层级和部门协调机制。
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参考文献：
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